Le débat sur la réforme de la gouvernance de l'environnement et du développement durable:
La Francophonie peut-elle développer une approche distincte?

Philippe Le Prestre
Observatoire de l’écopolitique internationale
Université du Québec à Montréal

• s’engageant résolument dans la poursuite du dialogue international sur la gouvernance après Jo’burg ;
• privilégiant un mode de gouvernance décentralisé ;
• développant une infrastructure "maillée" de recueil de données et de recherche appliquée ;
• concentrant ses ressources sur le développement de "Partenariats francophones" sur quelques questions clés ;
• renforçant les ministères nationaux de l’environnement ;
• accroissant la cohérence dans le processus de décision nationale relatif à des questions traitées simultanément dans plusieurs forums (ex. forêts ; rôle des populations locales)

1.1. Pourquoi se pose-t-elle ?

• Difficultés récurrentes du PNUE (rôle, financement, mandat)
• importance du commerce et des relations entre AME et OMC
• sentiment que les progrès ne sont pas assez rapides
• sentiment d’incohérence entre les AME
• difficultés des pays à suivre le rythme des réunions
• stimuler le passage à la mise en œuvre

• en général : diagnostic fondé sur des impressions
• solutions en quête de problèmes

1.2. Evolution de la question depuis 2000

• trois mouvements principaux
• OME (UE, AfS, indiv., ONG)
• Conseil de tutelle des biens publics mondiaux (PNUD, ONG)
• Renforcement du PNUE (Positions nationales, ONG
• Lui donner les moyens de sa mission ? (G77, CDN)
• Elargir sa mission et ses responsabilités ? (PNUE)
• Le transformer en proto-OME ? (UE)

• Chronologie du processus
• Voir diagramme (annexe)

• Suspicions du G77 => cadre de discussion :
• Un processus évolutif non révolutionnaire
• préférences de l’UE pour une OME abandonnée ; CT non abordé ; renforcement des arrangements existants
• gouvernance du DD c gouvernance de l’environnement

1.3. Où en est le débat après Cartagena?

• document du Président (UNEP/IGM/5/2) rejeté
• les réformes envisagées sont de portée modeste et portent sur 5 thèmes :
• Rôle et structure du FGME/GMEF (Décision UNEP/ SS.VII/1)
• Affirmation de son rôle d’organe de coordination et de direction politique de haut niveau au sein du système des NU mais dans le cadre du mandat du PNUE : identification des problèmes en émergence; suggestions de pistes de coordination, promotion de la coopération internationale, promotion de la participation de la société civile) => pas un organe suprême
• pour une participation et non une composition (membership) universelle
• Pas de discussion des rapports avec la CDD et le FGME ne doit pas empiéter sur l’autonomie des AME
• Renforcement du PNUE (rôle, mandat, financement) :
• rien sur son rôle et son autorité au delà de la Déclaration de Nairobi¹, mais lui donner les moyens de sa mission actuelle (alors que le document du Président était plus concret)
• financement: développement d’"indicateurs" pour les contributions nationales + contributions volontaires ; décidés par K. Töpfer mais pas liés à l’échelle des contributions de l’ONU ; => les États demeureront libres de contribuer comme il leur semble mais ce système est sensé améliorer la prévisibilité des contributions.
• Coordination et cohérence entre les AME :
• Affirmation de l’autonomie des AME
• Mise de côté des "grappes" (clusters) d’AME : encourager les AME à collaborer sur des questions communes (ex. rapports, évaluation s scientifiques, calendrier, etc.)
• PNUE : on souhaite qu’il facilite la coordination sans la contraindre
• Coordination au sein du système des NU : rôle du GGE/EMG
• GGE/EMG : renforcer son rôle de coordination au sein des NU, mais formulation vague
• Renforcement des capacités, Transferts de technologie, coordinations nationales
• Relations particulières PNUE-FEM rejetée
• Réaffirmation de la priorité au renforcement des capacités institutionnelles => développer un plan stratégique intergouvernemental pour le renforcement des capacités et le soutien technologique

• quelle relation entre la gouvernance de l’environnement et du développement durable?
• Initiation d’un processus de discussion parallèle
• Relations avec OMC, BM non abordées

 Au niveau international

1. Quels problèmes particuliers les pays de la Francophonie éprouvent-ils?

• Suivre les négociations en cours
• Influencer l’ordre du jour
• Faire valoir leur expérience, concepts, recherches, etc. ; dépasser les cadres d’analyse dominants
• Préparer les réunions internationales sur la base d’une définition nationale des intérêts nationaux
• Participer activement aux réunions internationales
• Multiplier les synergies entre les mises en œuvre des conventions
• Encourager le renforcement mutuel du DD et de la protection de l’environnement

2. Dans quelle mesure les réformes projetées favoriseront-elles la participation des pays francophones, en particulier en développement ?

• Pas de changements sauf si la Francophonie joue un rôle actif au sein du FGME/GMEF

3. Dans quelle mesure les réformes projetées ou d’autres à définir permettront-elles de faire face aux défis de coordination nationale ?

• Pas d’impact évident

4. Comment accroître la capacité de la Francophonie de contribuer à l’ordre du jour international et de participer activement au processus de négociation ?
5. Comment accroître la capacité de la Francophonie d’identifier et diffuser des solutions novatrices, ou des analyses distinctes, sur les problèmes ou les solutions envisagés par la communauté internationale ?
6. Comment intégrer les préoccupations de certains AME dans les activités d’autres AME (ex. CDB => Protocole de Kyoto)
7. Comment la Francophonie peut-elle contribuer à la mise en place d’une structure internationale facilitant la mise en œuvre des engagements internationaux ? Sur le plan

• De la surveillance
• De la conformité

8. Comment la Francophonie peut-elle encourager certains de ses membres à jouer un rôle de chef de file dans certains forums ? (pour une division du travail francophone)

Au niveau national

9. Quelles priorités doit-on adopter pour le renforcement des capacités 
1. dans le domaine de la mise en œuvre des accords internationaux?
2. Dans l’appropriation des outils internationaux pour la réalisation d’objectifs nationaux (ex. évaluation d’impacts ; centres d’échange) ?
10. Comment faciliter l’intégration des préoccupations d’environnement et de DD dans les secteurs de la politique industrielle, du commerce et des transports ?
11. Comment construire et faciliter des partenariats entre les gouvernements, le secteur privé et la société civile ? par ex., pour la réduction des pollutions locales ou autres ? (ex. 2000 global compact) ;
12. Comment concrétiser la notion de "soutien mutuel" entre les régimes traitant à la fois du commerce et de l’environnement, que l’on retrouve dans plusieurs textes (Protocole de Cartagena, Traité international sur les ressources phytogénétiques) ?

1. Instituer une Francophonie capable de renforcer les conditions d’une bonne gouvernance internationale du développement durable, c’est-à-dire capable:
1. d’identifier les problèmes émergents dans le domaine de l’environnement et du DD; (identification)
2. de mobiliser les acteurs nationaux et internationaux pertinents et de rassembler leurs perspectives et expérience; (inclusion)
3. de développer des procédures permettant (i) de réconcilier les attentes des accords internationaux régime et les demandes et besoins locaux, (ii) d’harmoniser les politiques, normes et fonctions inhérentes à plusieurs régimes; (intégration)
4. de façonner une définition consensuelle du problème et l’identification d’un ensemble de moyens pour les atteindre; (consensus)
5. de promouvoir des solutions novatrices aux problèmes de coopération et d’identifier et gérer les arbitrages inévitables entre les solutions existantes; (ingéniosité)
6. d’encourager la transparence et le renforcement des capacités nationales de prendre part aux discussions internationales (démocratie);
7. de renforcer les capacités d’adaptation des institutions internationales existantes (apprentissage)
2. Donc : Privilégier un modèle décentralisé centré sur le renforcement des AME/ADD et la coordination de leurs activités. Ce modèle est mieux adapté à la promotion des conditions d’efficacité des régimes car loin d’être le produit d’une gouvernance chaotique, les systèmes de gouvernance des conventions sont des réponses adaptatives et novatrices à la complexité des défis du développement durable et à l’évolution des relations internationales. En particulier, ils présentent des caractéristiques qui en font des instruments de gouvernance attrayants, telles que :
1. Administrations de mission
2. Au centre de réseaux d’information et d’action
3. Souples
4. Légitimes
3. Instituer des procédures de concertation des ministres francophones de l’environnement de haut niveau ;
1. Ex. pour jouer un rôle actif au sein du FGME/GMEF
4. Concentrer ses ressources sur le développement de "Partenariats francophones" sur quelques questions clés (comme le font certains pays)
1. Préparer pour Prep-comm 4 pour lancement officiel à Johannesburg (dans le cadre des "Partenariats" issus du Sommet) une série de "Partenariats francophones pour le Développement durable", c’est-à-dire des "initiatives" concertées sélectionnées sur la base des actions identifiées ci-dessus et/ou de celles identifiées à la Prep-Comm 2 (dans le document sur les partenariats ou dans celui du Président) ; Exemples :
1. développement et la diffusion de techniques de production propres;
2. création d’un réseau scientifique et technique;
3. relier et développer les capacités en matière d’utilisation des NTI;
4. développement et mise en réseau (à travers des projets concrets) de centres d’excellence régionaux;
5. promotion de l’utilisation de sources d’énergie propres;
6. Partenariat public/privé pour le développement et la diffusion de techniques d’assainissement des eaux et de traitement des déchets ;
7. Améliorer l’accès à des sources d’énergie diversifiées pour l’Afrique d’ici à 2005;
8. Éliminer le "fossé digital" et la marginalisation de l’Afrique d’ici à 2005, etc.
5. Améliorer l’accès à l’information et la transparence des discussions internationales
6. Développer une infrastructure "maillée" de recueil de données et de recherche appliquée : la Francophonie doit se doter d’institutions ("think tanks) capables de faire contrepoids aux institutions anglo-saxonnes existantes qui dominent la définition des problèmes et des solutions dans le domaine
1. Ex. renforcer les initiatives et institutions existantes (ONG, agences para-gouvernementales, universités) sur une base de spécialisation (par domaine, par discipline (droit, économie, politique, science) et de maillage ?
7. Encourager la coordination régionale (coopération diplomatique, mise en œuvre, recueil et échanges d’informations, analyses, formation, etc.) (cf. Décision UNEP/ SS.VII/1) et la mise en œuvre du volet environnement du Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique

Au niveau national :

8. coordonner et simplifier les obligations nationales vis à vis des multiples instruments existants (ex. rapports)
9. accroître la cohérence dans le processus de décision relatif à des questions traitées simultanément dans plusieurs forums (ex. forêts ; rôle des populations locales)².
10. Renforcer les ministères de l’environnement (Décision UNEP/ SS.VII/1)
11. renforcer les pré-conditions nationales à la mise en œuvre des accords internationaux :
1. capacités d’apprentissage institutionnel
2. Transparence
1. la transparence et la responsabilité sont les clefs de la participation => importance des traductions.  = problème important. Ex. Les points focaux nationaux du Codex alimentarius ne fournissent de l’information qu’en anglais. Les traductions dans les langues locales coûtent cher, mais leur absence peut réduire à néant les efforts de transparence;³
3. Réseaux et coordination entre parties-prenantes
4. Accès aux ressources (intellectuelles, financières, politiques, médiatiques, etc.)
12. Se concentrer sur des activités ponctuelles précises
1. Ex. renforcer les capacités de l’application de l’accord préalable en connaissance de cause pour les questions qui touchent à la fois au commerce et au développement.

• La Francophonie se doit :
• D’être présente activement en offrant des visions et solutions différentes et complémentaires et non en se cantonnant dans un rôle de soutien aux problématiques dominantes ; elle doit être un lieu d’expérimentation ;
• De concentrer ses actions sur des initiatives précises ;
• De remettre en question les idées reçues du jour
• Mobiliser la Francophonie comme source d’inspiration intellectuelle, de connaissances pratiques et d’actions qui renforcent et influencent les priorités et les actions de la communauté internationale.

Notes

1 "leading global environmental authority that sets the global environmental agenda, promotes the coherent implementation of the environmental dimension of sustainable development and serves as an authoritative advocate for the global environment".

2 Cf. Décision UNEP/SS.VII/1 : "Priority should be given to synergies at the country level, including the provision of means of implementation."

3 CGS report on Governance, Vancouver Mtg 2001