1. Le Plan d’Action Environnementale

Introduction et contexte

Madagascar, sur le plan écologique, est considéré par la communauté internationale comme l'un des pays les plus riches de la planète où le patrimoine de diversité biologique est le plus en danger. C'est en même temps, sur le plan économique, l'un des plus pauvres.
Le coût annuel dû à la dégradation de l'environnement se situerait entre 100 et 290 millions de dollars US à Madagascar, c'est à dire entre 5 et 15% du PNB¹ /, selon une estimation approximative faite lors de la préparation du PAE. Environ 75% de ce coût proviendrait de la déforestation, 15% de la diminution de la productivité des terres agricoles et pastorales due à l'érosion, et environ 10% de l'augmentation des coûts opérationnels et de la diminution de la durée de vie des infrastructures.  

Genèse et mise en œuvre :

Conscient de l’état de dégradation intense présenté auparavant, le Gouvernement malgache a établi, avec l'appui d'un consortium de bailleurs de fonds, un Plan d'Action Environnemental (PAE) sur 15 ans destiné a résoudre les problèmes environnementaux pressants qui menacent le patrimoine de la biodiversité de Madagascar et ses perspectives de "développement durable. Le PAE a été conçu pour aider au développement général de Madagascar. Axé sur un environnement durable, le PAE complète les programmes dans les secteurs agricoles et d'infrastructure conçus pour augmenter la productivité nationale, et complète également les programmes d'ajustement structurel et les programmes sociaux qui visent respectivement à introduire des reformes économiques destinées a corriger les distorsions structurelles et a développer des actions d'urgence en faveur des groupes les plus défavorisés et vulnérables de Madagascar.

La Chartre de l’environnement fixe le cadre général d’exécution de la politique environnementale malgache Loi 90.033 du 21 décembre 1990 et modifiée par la Loi 97.012 du 06 juin 1997. C’est une loi, et elle constitue la base juridique du Plan d’actions environnemental . Le PAE est la mise en oeuvre de la politique définie dans la charte. La Chartre prévoit que le PAE contienne trois phases, pour une durée totale de 15 ans. .          

Les objectifs globaux du PAE et les objectifs spécifiques par phase de mise en œuvre

Tableau 1

Le PE1 a été financé pour 85.5 USD et le PE2 pour 150 millions de USD et la prévision de financement du PE3 est de 150 millions d’USD.

Le financement de la Banque mondiale dans sa deuxième phase a été considéré comme celui de dernier recours dans la deuxième phase, c’est à dire il prend en charge les rubriques et/ou composantes que les autres Bailleurs ne financent pas

Les Bailleurs ayant financés la première phase : La Banque mondiale, l’USAID, le WWF, la Coopération Français, Conservation International, la Coopération Allemande,, le PNUD, la Coopération Norvégienne, le Gouvernement malgache.

Les Bailleurs ayant financés la deuxième phase : la Banque mondiale, l’USAID, le WWF, la Coopération Française, Conservation International, la Coopération allemande, l’Union Européenne, le FIDA, le GEF/PNUD, le Gouvernement malgache.

Tableau 2. Analyse des Points forts et points faibles pour les catégories de source de financement

    Les contraintes générales constatées dans la gestion financière sont:

Quelques commentaires sur les Conditionnalités lors de la mise en œuvre du programme: Elles sont propres à chaque bailleur lors des négociations pendant tout le cycle de préparation du projet et durant la mise œuvre. Les thèmes couverts sont divers et portent notamment sur la sortie de textes réglementaires, l’élaboration d’une politique du secteur en objet, la création d’une structure de gestion du projet, l’utilisation des moyens, la gestion des fonds, une allocation préliminaire avant la mise en vigueur en guise d’engagement du Gouvernement, la compétence des ressources humaines. Elles peuvent apparaître à tout moment en cours d’exercice surtout lors des missions de supervision ou de revue à mi- parcours. Le cas extrême consiste à suspendre temporairement le financement. Cependant on n’a jamais vu la suspension de l’ensemble du portefeuille d’un bailleur donné en cours d’exercice en cas de constat d’irrégularités sauf si dans le cas des Bilatéraux lorsqu’il y a un impact sur les relations diplomatiques. En général, on constate que les conditionnalités sont toujours remplies mais souvent c’est toujours à la dernière minute.

Dans le cadre du Programme Environnement, il y a eu les catégories classiques de conditionnalités décrites auparavant selon chaque Bailleur. Mais, le cas de la gouvernance forestière a été un peu particulière car elle a mobilisée l’ensemble des Bailleurs et a été portée même dans le cadre des conditionnalités du processus d’effacement des dettes dont Madagascar pourrait bénéficier.

Quelques commentaires sur la Gouvernance durant la mise en œuvre du programme:

La gouvernance a surtout concerné le secteur forestier et porte sur la délivrance de permis d’exploitation forestière, de coupe d’usage et d’autorisation de défrichement, de permis d’exportation de produits de la biodiversité à travers CITES ainsi que le recouvrement et la gestion des fonds générés par les recettes diverses ( Fonds Forestier National ).
Les permis sont en quelque sorte délivrés sur table et ils ne sont pas confrontés avec le cadastre foncier et entraînent en conséquence des litiges et empiètement divers sur les propriétés privées, les forêts classées… L’aspect financier en terme de recette et fonctionnement du service forestier en est aussi réellement affecté. Sur $ 4 millions de prévision il y a juste 17% de recettes et cela sans compter les sous - estimations des redevances.
Concernant les produits CITES, il a été constaté un dépassement en fin de l’année 2000 du quota CITES convenu pour Madagascar par l'organe de gestion malgache pour plusieurs espèces de reptiles, notamment de lézards et tortues terrestres.  

Quelques commentaires sur la coordination des Bailleurs de Fonds:

Durant le PE1, un Secrétariat des Bailleurs de Fonds (SBF) a été mis en place sur financement USAID et BM. Il a été composé d’un Expatrié et d’un consultant local. Ses Termes de Référence ont été limités à l’ Environnement uniquement. Dans le cadre du PE2, le Secrétariat MultiBailleurs (SMB) a été restitué et a été financé par la Coopération Française, l’U.E, la Banque Mondiale, l’USAID, le WWF, Conservation International, la Coopération Allemande, le FIDA, le PNUD. Un expatrié et cadre local compose le Secrétariat. Ses Termes de Référence ont été étendus aux thèmes  Environnement, Sécurité Alimentaire et Développement Rural.    

Des commentaires généraux de la mise en œuvre des deux phases du PAE :

La première phase a fonctionné essentiellement comme un ensemble de projets coordonnés mais indépendants. Dans la deuxième phase, l’intégration s’est faite grâce à la consolidation et au renforcement du processus annuel de programmation et de budgétisation et à la consolidation du système de suivi. Toutefois, on n’a pas recherché à consolider les procédures de décaissement et de passation des marchés des Donateurs.

La revue à mi-parcours du Pe2 en juin 2000 a examiné les résultats d’une série d’analyses préalables pour arriver à une appréciation des impacts cumulatifs depuis le début du PAE à savoir une évaluation par les bénéficiaires, une évaluation externe et une évaluation interne. Malgré des résultats importants enregistrés sur les Composantes Aires Protégées et Conservation des sols, force est de constater que le PE1 et le PE2 n’ont touché qu’un pourcentage faible de la population et que le pays se trouve encore loin des objectifs inscrits dans la Chartre de l’Environnement de 1990. On constate donc que les forêts, les récifs coralliens, les zones humides et la biodiversité endémique qu’ils renferment font l’objet d’une menace de dégradation inquiétante.

Parmi les acquis du programme environnemental figure le transfert de gestion des ressources naturelles aux communautés de base qui en font la demande. Un texte supporte et détaille la procédure de transfert. Les évaluations sommaires qui ont été effectuées récemment ont montré que les forêts qui ont fait l’objet de transfert de gestion sont mieux conservées. Si pour le moment leur motivation réside à la conservation de la ressource, nous pensons que cela pourrait être plus importante quand il y aura un plan de valorisation économique durable.

Quelques principales leçons liées à la gestion financière et à la gouvernance tirées lors de la mise en œuvre du PEI et du PEII .

Leçon no 1 : Pour assurer la protection de l’environnement, il faut avant toutes choses, que le Gouvernement exprime une volonté politique claire et adopte une stratégie qui permette à toutes les parties prenantes de travailler en concertation à la réalisation d’objectifs clairement définis.

Leçon no 2 : Un cadre macro-économique peu performant et un manque de stabilité politique sont des facteurs majeurs pouvant affecter de manière déterminante le degré de performance de la mise en œuvre d’un programme environnement.

Leçon no 3 : La stabilité des Institutions concernées par le programme permet de mieux capitaliser les acquis et assurer une continuité des actions à entreprendre pour le long terme.

Leçon no 4 :Compte tenu du caractère transversal du thème environnement et si deux ou plusieurs autres thèmes sont financés plus ou moins par les mêmes Bailleurs, il faudrait étendre la coordination de leur interventions à ces nouvelles thématiques. Cette coordination est essentielle pour avoir un impact de complémentarité, géographique, thématique, financière. Une certaine uniformisation de l’approche, du contrat avec les communautés et du suivi évaluation est nécessaire même si la consolidation des procédures de décaissement et de passation des marchés des Donateurs est impossible

Leçon no 5 : La mise en place de la comptabilité analytique est nécessaire pour disposer des liens entre les données financières et techniques. Il faut simplement assurer que lors des négociations les données venant des Bailleurs Bilatéraux puissent y être intégrées.

Leçon no 7 : Il est difficile d’exiger d’une structure administrative / étatique des impératifs de rentabilité ou d’efficacité. En effet, il y a amalgame entre le rôle d’agence d’exécution et les rôles régaliens de la structure étatique.

Leçon no 8 : Le passage à l’échelle est difficile même si les solutions proposées sont celles qui sont techniquement et financièrement les plus appropriées sans une conviction et un engagement des entités concernées dans le processus d’identification des problématiques et de la mise en œuvre des solutions correspondantes.

Leçon no 9 : Lorsque la dégradation des écosystèmes forestiers que constituent les corridors se situant entre deux ou plusieurs Aires protégées est critique, l’approche éco-régionale devrait être appliquée et mérite d’être supportée par des dispositions légales. En effet, la garantie de protection de ces corridors forestiers est aléatoire.

Leçon no 10 : Le transfert de gestion des ressources aux communautés de base est une base solide de la gestion durable des ressources naturelles y compris la bonne gouvernance. Il permet d’asseoir, divers modes de conservation (paiements pour concessions, ..), et d’usage et de valorisation (tourisme local, ;.).

Leçon no 11 : La capacité locale d’absorption est un ensemble de points allant de l’inscription du budget nécessaire au Programme d’Investissement Public et passant par les procédures de gestion jusqu’à l’approvisionnement du compte du projet.

Leçon no 12 : L’intégration des mesures d’ atténuation des impacts sur l’environnement dans les activités des divers secteurs favorise une conscientisation à grande échelle sur l’importance de la place de l’environnement dans le développement du secteur.

Cas de mise en place du système de financement durable de l'Association National pour la Gestion des Aires Protégées (ANGAP)

Les expériences vécues depuis le PE1, illustrent plus que jamais l’importance du processus en cours cherchant une voie pour la mise en place d’un système de pérennisation financière. En effet, un certain nombre de contraintes liées au plan de financement a été observé à ce jour, et il semble que la minimisation de leur impact sera plus que nécessaire en vue d'améliorer l'efficacité de l'institution dans l'exécution de sa mission.

Les commentaires suivants peuvent être ainsi formulés :

Le décalage considérable entre le budget planifié et le budget réellement disponible est dû (i) à des problèmes de planification ; (ii) aux procédures internes propre à chaque Bailleur ; (iii) à la non transmission des données de réalisation financière de la part du Bailleur même dans le cas où l’activité prévue a été réellement effectuée.

Les conséquences peuvent être selon le cas la suppression des activités prévues correspondantes. L e recours au fonds propre DEAP ( Droit d’entrée dans les Aires Protégées). qui est inscrit chaque année est fait pour financer les activités prioritaires prévues et qui ne le sont pas en cours d’exercice et/ou pour servir de financement tampon lors d’un retard d’approvisionnement des comptes du programme. Concernant la Banque mondiale, on voit une grande différence dans le décaissement des fonds FEM et ITF alors qu’ils sont gérés avec les mêmes procédures. Concernant les fonds de contre partie provenant du Gouvernement, on constate que cela ne suit pas ce qui a été prévu. Par ailleurs, il y a eu d’autres contraintes et point fort d’ordre général :

Mise en place d'un programme de financement durable

Le contexte stratégique :

La pérennité du Réseau National requiert une stabilité institutionnelle, une vision claire des objectifs du Réseau ainsi que des ressources adéquates. Cependant, le défi est clair: les entités en charge de la gestion des aires protégées font face à une concurrence au niveau international qui ne cesse de se durcir pour s'assurer la disponibilité de ressources humaines compétentes et financières suffisantes. Il s'avère donc que les agences de coopération tout comme les décideurs gouvernementaux conditionnent de plus en plus leurs appuis à des garanties solides en terme de qualité de gestion et de crédibilité institutionnelle, ce qui laisse une marge d'erreur tout à fait minime dans la gestion de l'organisation. Dans cette perspective, l'approche des Parcs Nationaux de Madagascar serait de gérer le Réseau National des Aires Protégées en s'inspirant des pratiques d’une entreprise privée, tout en évitant de mettre en péril sa mission et son rôle dans le maintien d'un héritage naturel précieux.

Les documents de base de la stratégie :

Les quatre piliers sur lesquels l'ANGAP fonde sa stratégie de financement durable sont:

• La mise en place du cadre juridique applicable à la gestion des aires protégées, ou COAP (Code des Aires Protégées) en tant qu’ instrument pour faire reconnaître l'autorité et le mandat de l’ANGAP.
• La définition d'orientations et d'objectifs stratégiques clairs et solidement justifiés dans le Plan de Gestion du Réseau National des Aires Protégées (Plan GRAP) conformément à la mosaïque d’Aires représentatives de la biodiversité par zone écologique.
• L'Audit organisationnel proposera au besoin des modifications à apporter et les capacités à renforcer pour optimiser l'efficacité et la rentabilité de Parcs Nationaux Madagascar.
• L'élaboration d'un Plan de Pérennisation basé sur les trois éléments qui précèdent et qui inclura un Plan de Marketing et de Communication. Il définira une vision sur 10 ans au moins, avec une mise à jour périodique tous les 2 ans et complètera les stratégies à mettre en œuvre afin de préparer à l’avance l’après PE3.

• Des études approfondies sont en cours et donneront d’autres alternatives comme le " Carbon Fund "ou encore l’argent contre la conservation.
• Plusieurs institutions financières ont manifesté leur intention de contribuer au financement du Trust Fund et à l’appui direct de l’ANGAP.
• La source Eco-tourisme englobe toutes les recettes propres de l’ANGAP, et comprend de ce fait les fonds DEAP, les recettes de concessions eco-touristiques, etc…
• Sur les Ressources de l’Etat, l’IPPTE ( Initiative pour les Pays Pauvres Très Endettés): Madagascar fait partie des pays qui vont bénéficier de l’allègement de ses dettes extérieures. L’épargne ainsi effectuée sera réaffectée aux programmes d’investissement public annuel. Selon le Document Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP), l’environnement figure parmi les secteurs cibles qui bénéficieront des ces fonds additionnels.
• Les Taxes Vertes seraient aussi proposées pour appuyer l’ANGAP. Il existe déjà une taxe verte sur le pétrole à Madagascar dont les revenus issus sont prévus d’être utilisés pour les actions contre la pollution. La perception de la taxe verte pour les AP se ferait (i) à partir des entrées des touristes a Madagascar ou sur les clients des hôtels; (ii) par type et utilisation de ressource naturelle incluse dans l’Aire Protégée ( ex. eau à usage domestique, production : électricité, agriculture…) dont la protection et la maintenance bénéficient de la mise en œuvre du plan de gestion de l’Aire Protégée.
• Les échanges dette/nature sont couramment maintenant utilisés dans les pays en développement afin de réduire leur dette extérieure tout en générant des fonds additionnels destinés aux actions de conservation. Madagascar a déjà un passé historique des échanges de dettes pour la conservation de la nature.

1. Le partenariat avec le ou les secteurs publics responsables, les opérateurs et les Bailleurs en terme d’assistance technique et financière demeure important;
2. La pertinence de la mise en place et en œuvre des outils de gestion et de suivi et évaluation financier et technique accompagnée par le renforcement des capacités au niveau des unités opérationnelles;
3. La non-pertinence de la gestion systématique en régie directe de toutes les activités qui implique la nécessité de confier certaines activités à des organismes spécialisés;
4. La collaboration avec les autorités et services publics locaux et la population riveraine favorise le dialogue pour une gestion participative et synergique;
5. La gestion des Aires Protégées devra être mise en œuvre dans un cadre de problématique plus élargie qui est l’approche éco-régionale ;
6. L'engagement de l'état devrait être permanent ;
7. Les fonds qui supportent des charges fonctionnement ont toujours un niveau de décaissement élevé. Ainsi, les retards dans la mise en œuvre des activités entraînent toujours un report de la date de clôture du ou des financements ;
8. La mise en place d’un mécanisme de financement durable est toujours ambitieuse vu le nombre des Aires Protégées à gérer mais sa réussite dépendra entre autres de la force du plan marketing.

Notes

1 Dans les pays de l'OCDE, le coût annuel de la dégradation se situerait entre 4 et 5% du produit national brut selon les études réalisées par l'OCDE. Ce coût provient cependant beaucoup plus de la pollution que de la dégradation des ressources naturelles.