Énergie et développement : quelles options, quels choix ?
Monsieur Benjamin DESSUS, Commission française du développement durable, France
Quelle légitimité pour la francophonie ? La première question qu’on est amené à se poser dans le contexte de notre séminaire de Dakar est bien entendu celle de la légitimité d’une expression francophone sur cette question d’importance planétaire qui fera l’objet des débats de Johanesbourg en septembre prochain. En quoi en effet les pays qui se réclament de la francophonie auraient-ils une légitimité de parole et de proposition particulière par rapport à tout autre regroupement de pays, sur des bases géographiques, économiques, culturelles ou autres pour parler de l’énergie dans le cadre du développement durable ? Cette légitimité me semble tenir à l’importance qu’il est nécessaire d’accorder à la diversité des cultures dans la déclinaison du développement durable. Ce point généralement négligé dans le débat international a été plusieurs fois souligné par la CFDD tant il lui semblerait dangereux de voir se développer une uniformité culturelle sous le prétexte du développement durable, une sorte d’ajustement à un mode culturel unique " environnemental ".
L’ensemble francophone
dans ce contexte présente une double caractéristique :
Tout d’abord la diversité, la diversité
géographique d’une mosaïque de pays appartenant aux 5 continents,
la diversité des cultures, des histoires, des langues, la diversité
des situations économiques, mais aussi l’attachement
à la pratique d’une langue commune qui permet
à la diversité des points de vue de s’exprimer avec des mots et
des concepts communs 1
.
C’est bien ce double aspect dialectique qui fonde l’intérêt d’une analyse des problèmes, d’un échange d’expériences, d’une discussion des points de vue et d’éventuelles prises de position communes dans le domaine du développement durable.
Comment se pose la question de l’énergie dans la perspective du développement durable ?
La première et principale
question qui se pose dans ce domaine peut être résumée en
trois sous questions emboîtées :
- Comment faire une meilleure place aux 3 milliards de pauvres et de démunis
que comptent nos diverses sociétés actuelles, qu’il s’agisse de
la majorité des habitants des pays les plus pauvres ou de la minorité
des habitants des pays les plus riches,
- Comment prévoir les moyens d’accueillir dans la dignité et le
développement les 2 à 3 milliards de nouveaux habitants que comptera
l’humanité à la fin du siècle si l’on en croît les
démographes,
- Le tout sans obérer gravement l’avenir de l’humanité par un
épuisement des ressources de la planète indispensables à
sa survie et à la poursuite de son développement (ressources en
eau, en énergie, en terres, ressources biologiques, ressources culturelles,
etc.) et des transformations irréversibles des conditions de vie même
sur cette planète (changement de climat, de niveau des océans,
désertification , etc.)?
L’ambition du développement durable suppose la mise à la disposition du plus grand nombre et de façon équitable d’un certain nombre de " biens publics communs " qui sont consubstantiels de la notion même de développement et qu’on peut traduire par une série de droits fondamentaux, le droit à la santé, à l’alimentation, au logement, à l’éducation, au confort domestique, à la mobilité, etc.
L’énergie est au
cœur de ces questions, non pas tant comme une fin en soi, mais à la fois
comme l’un des moyens indispensables à la satisfaction d’un certain nombre
de ces biens publics et comme contributeur et responsable potentiel de la destruction
d’un certain nombre d’autres biens communs globaux tels que l’environnement
ou la pérennité des ressources non renouvelables 2
.
2 Biens
publics dont la protection est elle même indispensable à plus ou
moins long terme à la pérennité même du développement.
L’originalité et l’avancée que représente le concept de développement durable réside dans la tentative de rendre synergiques ces différents biens communs souvent présentés comme antinomiques. L’histoire énergétique du vingtième siècle a mis en évidence deux extrêmes de la prise en compte de cette contradiction.
- La mise en exploitation intense des ressources fossiles et le recours à l’énergie nucléaire à partir des années 50 s’est faite dans un contexte où les problèmes d’environnement (pourtant déjà bien connus aussi bien pour les émissions de GES que pour le problème des déchets nucléaires) n’ont pas fait l’objet de précautions particulières, en se fondant sur l’idée que le progrès technique serait à terme capable de résoudre les problèmes éventuels. C’est la notion de développement qui prévalait donc au détriment de la durabilité même de ce développement.
- Symétriquement on a vu à la fin du vingtième siècle s’élever dans les pays du Nord des voix remettant en cause le développement des pays du Sud au nom de la protection de l’environnement mondial. C’est alors la durabilité du mode de développement des pays déjà développés qui prévaut .
Le pari du développement durable est donc celui de la sortie de la contradiction citée plus haut par l’apprentissage de cette synergie indispensable, sans laquelle la pérennité d’un développement pour tous serait irrémédiablement mise en cause à plus ou moins long terme.
C’est avec cette ligne directrice que nous allons délibérément traiter un certain nombre de questions plus spécifiquement à l’énergie.
Quelques problèmes spécifiques à l’énergie dans le contexte du développement durable.
Il ne peut évidemment
pas être question ici d’aborder l’ensemble des problèmes liés
au développement à l’énergie et à l’environnement.
On se contentera donc d’apporter quelques éclairages spécifiques
sur certaines des questions énergétiques qui font aujourd’hui
l’objet de discussions et qui pourraient faire l’objet de recommandations et/ou
de propositions d’action de la part de l’ensemble francophone à la conférence
de Johanesbourg. On se propose d’aborder les points suivants qui concernent
au premier chef notre communauté francophone :
L’énergie et la pauvreté
La Maîtrise de la demande d’énergie et le développement
durable
Les Energies Renouvelables et le développement durable
L’énergie nucléaire et le développement durable
L’énergie et la pauvreté
La réduction significative de la pauvreté et le développement durable constituent des défis majeurs et fondamentalement liés dans le contexte des pays en développement. Pourtant aujourd’hui, l’énergie n’est pas explicitement prise en compte dans les initiatives de lutte contre la pauvreté, alors que pour les populations pauvres, l’énergie est non seulement indispensable à la satisfaction des besoins quotidiens mais constitue une composante essentielle de toute activité permettant d’assurer un minimum de développement économique et social.
L’insécurité et l’exclusion des pauvres
La satisfaction des besoins
élémentaires des populations nécessite, pour la plupart
d’entre eux, l’utilisation de diverses formes d’énergie. Leur rareté
ou leur coût trop élevé concourent au maintien et à
l’accroissement de la pauvreté en particulier dans les zones rurales.
En effet :
- soit les formes d’énergie sont accessibles à tous (comme la
biomasse sous ses diverses formes), mais alors les prélèvements
de proximité sur le couvert végétal participent à
la raréfaction de la ressource, à la dégradation de l’environnement
et par la même amplifient les situations de pauvreté ;
- soit les sources d’énergie (électricité, charbon de bois,
gaz, produits pétroliers, etc.) sont régies par les mécanismes
de marché en amont ou en aval, et alors, le coût des services énergétiques
est trop élevé en regard des ressources disponibles des populations
pauvres.
Dans les deux cas, l’inaccessibilité des pauvres à un service efficace équivaut à l’impossibilité d’assurer la couverture de leurs besoins élémentaires dans des conditions satisfaisantes. Ce qui caractérise la pauvreté est donc, au-delà de la faible consommation d’énergie, l’exclusion des pauvres des processus de transition énergétique observés actuellement.
Dans la plupart des pays en développement, l’approvisionnement en énergie du milieu rural reste majoritairement tiré de la biomasse (80% en Afrique par exemple), avec des rendements très faibles.
Les résultats de nombreuses
études dans ces pays ont montré que :
- pour un même service
énergétique, les pauvres consomment plus d’énergie que
les autres: un éclairage au kérosène est 35 à 40
fois moins efficace qu’un l’éclairage avec un tube néon. Pour
la cuisson, le rendement des fourneaux à bois est cinq à huit
fois inférieur à celui d’un fourneau gaz.
- les pauvres dépensent proportionnellement plus pour un même service énergétique que les autres. Un coût de service de base trop élevé accroît la part du produit et du service dans les dépenses d’un ménage et diminue d’autant la part consacré aux autres consommations indispensables (santé, nourriture, etc.). Dans les villes de ces mêmes pays, en l’absence de solutions bon marché alternatives et de réseau de distribution d’électricité, c’est encore la biomasse qui domine souvent mais cette fois ci sous forme de charbon de bois généralement brûlé lui aussi dans de mauvaises conditions d’efficacité et donc à des coûts de service élevés.
Enfin, au delà des problèmes d’accès à l’énergie des populations rurales en état d’extrême pauvreté des pays les moins avancés, il existe une frange très importante de populations rurales ou urbaines dont les capacités de développement économique se heurtent à l’absence ou la difficulté d’accès à des quantités d’énergie suffisantes pour mener des activités artisanales ou industrielles susceptibles de créer de la plus value locale.
On constate d’autre part que dans, le domaine de l’énergie, tout concourt à faire perdurer la situation d’exclusion des pauvres et même à aggraver leurs conditions. Le processus de déforestation entraîne bien souvent la dégradation de l’ environnement des populations les plus pauvres. La diffusion des équipements efficaces à partir d’énergies fossiles ou d’énergies renouvelables, repose, pour partie, sur l’évaluation de la contribution monétaire possible des populations afin d’établir les modalités de vente à crédit de ces équipements, ce qui exclut le plus souvent les couches pauvres du bénéfice de cette diffusion.
Enfin dans les pays les moins avancés, la transition énergétique se manifeste généralement par un renforcement, au moins pour la cuisson, du modèle dual urbain/rural: la biomasse en milieu rural, le charbon de bois et le gaz ou le kérosène en milieu urbain. Le monde rural et les populations les plus pauvres des milieux urbains ne participent que très faiblement à cette transition énergétique en gestation depuis une vingtaine d’années. Les mécanismes de la transition pérennisent l’exclusion des couches les plus défavorisées qui continuent à s’approvisionner hors des énergies commercialisées : toute exclusion des circuits de revenus monétaires (et en l’absence de mécanismes de redistribution) est par définition exclusion des formes d’énergie commercialisées. De plus, les programmes ou les projets énergétiques existants ou en cours d’élaboration ne considèrent pas de manière explicite la problématique énergétique des pauvres. Les politiques énergétiques de subventionnement global du secteur, de ciblage des subventions distribuées sur une énergie ou un appareil donnés, ou de taxations des consommations des plus aisés présentent bien souvent des effets pervers vis-à-vis des plus pauvres 3 . L’énergie humaine reste alors bien souvent encore le palliatif pour un certain nombre d’usages comme la force mécanique, en particulier en milieu rural (transformation des céréales, approvisionnement en bois, exhaure de l’eau, etc.).
Pour une approche communautaire et décentralisée.
L’amélioration de la situation des pauvres, tout le monde le constate, passe par l’accession rapide à un certain nombre de " biens publics " essentiels comme l’eau, la nourriture et la santé et donc la création d’activités économiques permettant soit de produire ces biens, soit de se les procurer sur le marché. Comment avancer dans ce domaine grâce aux équipements énergétiques ? La réussite des expériences de mise en place de plates-formes multifonctionnelles comme au Mali montre l’intérêt d’une approche communautaire: à partir d’un moteur diesel entraînant divers équipements tels que des moulins, décortiqueuses, alternateurs, chargeurs de batterie, pompes, postes de soudure, machines de menuiserie, etc., la vie en milieu rural peut être radicalement modifiée. La plate-forme permet d’alléger les travaux pénibles des femmes en leur libérant du temps qui pourrait être consacré à l’éducation, à l’entretien des enfants, à l’amélioration des conditions sanitaires mais aussi à des activités génératrices de revenus. En fournissant la possibilité d’une diversité de services énergétiques, la plate-forme permet de donner une impulsion importante aux différents domaines économiques et sociaux du monde rural (transformation alimentaire, irrigation, santé, artisanat traditionnel et mécanique, etc.).
Ainsi posée en termes de développement local et de bien collectif, l’introduction des équipements énergétiques, y compris ceux qui utilisent les énergies renouvelables (éoliennes, biodigesteurs, solaire,...), constitue une réponse au problème endémique de la pauvreté. Partir des besoins des plus défavorisés, travailler avec des groupes de base (village, communes, associations, etc.) et procéder par une approche décentralisée, mais communautaire, dans laquelle les populations locales sont directement impliquées, paraît de nature à changer significativement la donne pour les plus pauvres. Cela nécessite l’adhésion et la participation des populations. Mais lorsque les populations sont associées à la gestion des équipements d’électrification par exemple et qu’une tarification adéquate est négociée avec les populations, on enregistre des taux de raccordement de 95%, là où l’électrification classique par réseau obtiendrait moins de 10%.
La maîtrise de la demande d’énergie et le développement durable
Chacun sait aujourd’hui que la maîtrise de la demande d’énergie, c’est à dire la recherche systématique de l’efficacité énergétique maximale pour une service déterminé (le confort thermique, la conservation ou la cuisson des aliments, les transformations industrielles, la mobilité des personnes et des biens, etc.), est une condition première du développement durable. Tous les scénarios du long terme au niveau mondial montrent à l’unisson la nécessité de cette maîtrise sans laquelle la ponction sur les ressources rares et les atteintes à l’environnement global deviendraient rapidement si intenses que le développement de l’humanité, voire même sa survie seraient en cause. Parmi les marges de manoeuvre, à services rendus inchangés, c’est de loin la plus importante pour le siècle qui vient , bien avant les substitutions d’énergie (nucléaires ou renouvelables 4 ).
Mais derrière ce consensus au niveau du discours quelles réalités concrètes ?
Dans les pays industrialisés.
Les politiques de maîtrise de la demande d’énergie y ont bien du mal à se mettre en place ou à se pérenniser dans le contexte de faibles prix des énergies fossiles et de dumping qui accompagne souvent la libéralisation des marchés .
Les objectifs des politiques de maîtrise de l’énergie restent modestes, souvent bien inférieurs aux potentiels économiquement mobilisables et rentables pour la collectivité, les moyens financiers ou incitatifs remis en cause à la moindre occasion, sous la pression des grands lobbies industriels (les pétroliers, l’industrie nucléaire, les transporteurs routiers, les constructeurs automobiles, etc.).
La mode du moins d’Etat et moins d’impôts rend souvent difficile la mise en place de taxes incitatives nouvelles même si elles sont compensées par des diminutions de charge sur d’autres facteurs de production comme l’emploi par exemple.
La privatisation de pans entiers des services publics (comme le rail par exemple au Royaume Uni) a accéléré encore le rythme de régression des systèmes de transport les moins voraces en énergie et les moins dépendants du pétrole.
Les agences publiques chargées de l’animation du secteur maîtrise de l’énergie, quand elles existent, ont des effectifs et des moyens financiers trop faibles pour impulser les partenariats nécessaires avec les collectivités locales, les entreprises et les particuliers. La plupart du temps elles dépendent d’un ministère de l’industrie plus préoccupé par la production d’énergie, et les entreprises dont il souhaite soutenir la croissance , que par la maîtrise de la demande d’énergie. Parfois ce sont les ministères de l’environnement qui ont la charge des ces structures, mais leurs moyens sont généralement dérisoires et leur influence mineure par comparaison aux puissants ministères sectoriels comme l’agriculture, l’industrie, l’équipement ou les transports.
Pour la classe politique, la visibilité d’une action de maîtrise de la demande d’énergie est bien souvent bien moins claire que celle d’un nouvel outil ou entreprise de production, bien que les bénéfices collectifs que peuvent en attendre ses mandants soient parfois très importants.
Quant au comportement énergétique du particulier, il est tout d’abord dépendant de la nature des infrastructures dans lesquelles il organise son existence, la nature de l’urbanisme, la qualité des habitations, les distances domicile travail, la présence ou non de transports en commun , etc. (on trouvera plus loin un paragraphe spécifiquement consacré à cette question majeure). Au delà de ces contraintes, il reste très peu informé des marges de manœuvre dont il pourrait disposer pour conjuguer ses propres objectifs de développement et de confort et une moindre consommation
d’énergie. Il est d’autre part soumis à une pression médiatique réductionniste centrée sur la performance et l’événement dans laquelle la maîtrise de la demande d’énergie figure rarement 5 Enfin, la part de l’énergie dans son budget lui reste en général une inconnue presque complète (sauf pour l’essence dans les pays européens où les taxes sur les carburants sont relativement élevées) : qui serait capable de reconstituer les éléments de sa facture d’électricité en France par exemple ? Dans ces conditions comment s’étonner que son comportement d’achat reste largement indépendant des coûts futurs de fonctionnement énergétique que son choix initial risque d’entraîner ? Tous ces facteurs de freinage également répartis dans l’ensemble des milieux socio-économiques expliquent en grande part pourquoi les politiques de maîtrise de la demande d’énergie, pourtant citées aux premières places dans bien les discours des pouvoirs publics ne font l’objet que de réalisations mineures, sans que personne ne s’en émeuve vraiment.
Un exemple significatif : la Commission Européenne dans son dernier livre vert sur l’énergie, insiste très fortement sur la nécessité d’engager une politique de maîtrise de l’énergie ambitieuse sans laquelle l’Union européenne risque à la fois une dépendance énergétique dangereuse et des problèmes d’environnement majeurs. Mais les scénarios qui viennent à l’appui de cette thèse présentent des situations de demande énergétique ridiculement proches les unes des autres (moins de 5% d’écart entre scénarios extrêmes) en 2020, mais avec des mix de ressources énergétiques très diversifiés. Sans aucune scénarisation d’une politique volontariste de maîtrise de l’énergie, comment mettre en relief l’intérêt, les limites, les coûts et les effets pervers éventuels d’une telle politique ? D’ailleurs aucun moyen, ni institutionnel ni financier, n’est explicitement prévu à l’appui de la priorité décrite par la Commission .La maîtrise de l’énergie reste donc largement du domaine philosophique ou moral " un supplément d’âme " par nature inchiffrable!
Dans les pays en développement.
Aborder la question de la maîtrise de l’énergie, souvent assimilée à l’économie d’énergie voire à la restriction d’énergie pour des pays et des populations qui n’y ont pas accès du tout ou qu’un accès parcimonieux apparaît souvent comme totalement incongru, surtout quand ce sont des représentants des pays les plus dispendieux en énergie qui en font la proposition. D’autant que le discours est souvent assorti de propositions visant au nom de " la vérité des prix " à la suppression des subventions (cachées ou non) à certaines de ces énergies, pour provoquer chez les consommateurs des comportements plus économes . Mais comme ces propositions ne sont généralement pas assorties de solutions alternatives (subventions à l’achat d’appareils plus performants, prêts bonifiés, etc.) les mesures proposées se révèlent pratiquement impossibles à mettre en œuvre par les pouvoirs publics, qui craignent avec raison des réactions très hostiles des populations concernées dont la possibilité d’accès à un minimum d’énergie risque de se rétrécir encore.
D’autre part les mesures de maîtrise de l’énergie supposent l’achat de matériaux et d’appareils dont les coûts d’investissement découragent les acheteurs éventuels, même si leur emploi est susceptible de dégager des économies importantes à court terme.
Enfin, les pouvoirs publics des pays à démographie rapidement croissante sont confrontés à une série de problèmes majeurs et urgents (le logement, l’éducation, la santé, l’acheminement des produits, la production industrielle ) qui relèguent bien souvent au second plan les conséquences à long terme de leurs décisions et par conséquent les investissements publics de maîtrise de l’énergie.
Certes le tableau précédent n’est pas général et il existe des pays au sein de la francophonie aussi bien du Nord que du Sud dans lesquels des politiques sectorielles de maîtrise de l’énergie ont réussi à se mettre en place et à se maintenir. Mais ce n’est pas le cas général et les expériences des uns et des autres ne sont guère échangées au sein de la communauté. L’espace francophone paraît parfaitement adapté à la mise en relief des expériences réussies, à cette information réciproque à cette coopération à la fois Nord-Nord, Nord-Sud et Sud- Sud au service de l’objectif commun.
Dans l’ensemble des pays du monde enfin, les concepts de maîtrise de l’énergie, d’efficacité énergétique ou d’économie d’énergie renvoient presque toujours à la performance énergétique d’appareils, qu’il s’agisse du rendement des centrales électriques, de la consommation des voitures, de l’efficacité des appareils de chauffage ou
de froid, de la consommation des appareils ménagers, etc. Les politiques énergétiques, quand elles s’intéressent à la maîtrise de l’énergie, s’adressent en priorité à l’amélioration des performances de ces différents outils, par la recherche, par la réglementation, par des mesures incitatives.
Mais elles omettent presque toujours de s’intéresser aux infrastructures dans lesquelles sont utilisés ces divers appareils qu’il s’agisse de la nature de l’urbanisme, de l’aménagement du territoire et de la géographie de la production industrielle, de la conception bioclimatique de l’habitat, de la nature des différents réseaux (réseaux de transport, d’eau, d’électricité). Pourtant ces choix initiaux d’infrastructures ont des conséquences souvent très importantes sur la demande d’énergie.
Les choix d’urbanisme par exemple (habitat dense ou dispersé) ont des conséquences majeures sur les dépenses énergétiques des ménages. Un habitant de Los Angeles dépense 6 fois plus d’énergie pour ses déplacements quotidiens qu’un Parisien ou un habitant de Kyoto. Une maison convenablement isolée et bien conçue consomme 3 à 4 fois moins d’énergie de chauffage ou de refroidissement, pour le même confort, qu’une maison ordinaire. Le transport ferroviaire de marchandises par le rail consomme 5 fois moins d’énergie que le transport routier, etc.
Plus important encore, le fait que les infrastructures en question ont des durées de vie presque toujours supérieures à 50 ans voire 100 ans. L’enjeu est donc considérable pour la maîtrise de la demande d’énergie mais il reste généralement presque inconnu des décideurs publics en charge de leur édification.
Comment pallier ces différentes difficultés au Nord comme au Sud?
Il est bien évident que, sans une impulsion nouvelle au niveau international, la maîtrise de la demande d’énergie restera la dernière roue du carrosse des politiques de nombreux pays industrialisés et en développement même si les discours y font des références marquées. C’est pourtant une part essentielle des politiques de protection de l’environnement et des ressources naturelles. Il est donc indispensable de faire de la maîtrise de l’énergie un des objectifs majeurs de l’agence mondiale de l’environnement que de nombreux pays francophones appellent de leurs vœux pour gérer et défendre les grandes conventions d’environnement (climat, biodiversité, désertification, etc.).
Il faut bien évidemment aussi que les pays industriels, les plus dispendieux en énergie et les premiers responsables des émissions de gaz à effet de serre, montrent l’exemple. Ils doivent changer de vitesse dans le domaine de la maîtrise de la demande d’énergie en la plaçant au centre de leur stratégie, plutôt que de consacrer l’essentiel de leurs forces à la mise en place de filières de substitutions ou à des mesures palliatives aux dégâts environnementaux provoqués par une consommation exponentielle d’énergie (captation et enfouissement du CO2, transmutation et enfouissement des déchets nucléaires etc.).
Mais pour cela il faut
réunir trois conditions :
- Une meilleure prise
de conscience citoyenne des enjeux de telles politiques
sans laquelle les pouvoirs publics qui les représentent auront toujours
la tentation de donner prioritairement satisfaction aux producteurs d’énergie
et à leurs alliés naturels (en particulier le transport routier).
L’exemple encore trop peu suivi des agendas 21 locaux pourrait devenir un levier
puissant de cette prise de conscience citoyenne au niveau des lieux de vie des
populations
- Un recentrage des politiques de maîtrise de la demande d’énergie vers un aménagement du territoire et la réalisation ou la réhabilitation d’infrastructures orientés vers la maîtrise de l’énergie. Il y a là un enjeu majeur qui suppose une formation et une information des divers décideurs politiques et administratifs actuellement encore très peu conscients de l’importance des conséquences énergétiques et environnementales de leurs décisions.
- Un repositionnement des agences chargées d’impulser ces politiques à un niveau suffisamment élevé (auprès du Premier ministre ou du ministre de l’économie), pour pouvoir agir en concertation avec l’ensemble des secteurs économiques et sociaux.
En ce qui concerne les pays en développement, les mêmes recommandations pourraient bien évidemment s’appliquer, mais deux éléments spécifiques s’y ajoutent : - la nécessité d’une coopération et d’une aide au financement de ces politiques par les pays riches, - l’importance encore plus grande des choix d’infrastructures du développement économes en énergie de fonctionnement puisque ces pays sont en pleine phase de construction de leurs infrastructures de base 6 .
La question est d’autant plus importante qu’elle échappe largement à la logique de marché qui gouverne de plus en plus les rapports Nord-Sud. On en dispose d’un exemple pratique à travers le mécanisme de développement propre , bien taillé pour provoquer des substitutions d’énergie (gaz contre charbon, énergies renouvelables, etc.) par un mécanisme de marché, mais incapable de fait d’orienter les investissements d’infrastructure (urbanisme, logement, réseaux de transport) vers des solutions plus économes en énergie sur le long terme.
C’est le sens du second Appel de Bellevue qu’on trouvera en annexe et qui propose au niveau européen la création d’un fonds de coopération précisément consacré à ces questions de choix " d’infrastructures économes en énergie".
Cette idée mériterait sans doute d’être reprise dans le cadre de la francophonie et portée à Johanesbourg.
Energies renouvelables et développement durable
Confrontés aux craintes de réchauffement du climat et sensibilisés après l’attentat du 11 septembre à la fragilité des systèmes énergétiques hypercentralisés qui sont la règle dans les pays industrialisés, nombreux sont ceux qui dans ces pays voient dans le développement des énergies renouvelables une réponse majeure (au côté ou non du nucléaire) aux différents problèmes du siècle qui s’ouvre. Les organisations internationales, de l’ONU au G8, proposent des plans de relance des énergies renouvelables, l’Europe promulgue des directives, l’Office Parlementaire des Choix Scientifiques et Techniques français y consacre un rapport et propose des priorités controversées. Bref dans les pays industrialisés existe une vogue nouvelle pour ces nouveaux modes de production d’énergie.
Quels enjeux au Nord et au Sud, quelle réalité derrière les discours des uns et des autres, quelles perspectives et quelles priorités ?
On range sous le terme d’énergies renouvelables un ensemble d’énergies inépuisables à l’échelle humaine 7 , la plupart issues de l’activité solaire mais qui se manifestent à travers des phénomènes physiques très divers et qui peuvent être transformées par des moyens plus ou moins sophistiqués en énergie directement utile à l’homme. C’est ce qu’on appelle une " filière énergétique ", notion qui recouvre à la fois l’origine de l’énergie mais aussi le besoin final qu’il s’agit de satisfaire.
Cette notion n’est évidemment pas spécifique aux renouvelables et s’applique aussi bien aux énergies fossiles. Mais quand on dispose par exemple de pétrole, un concentré d’énergie aisément transportable et stockable, on peut fournir indifféremment de la chaleur de l’électricité ou du carburant. Dans le cas des énergies renouvelables au contraire, des spécificités s’introduisent, des applications privilégiées à des besoins déterminés apparaissent, des impossibilités pratiques aussi, qui viennent restreindre la possibilité pratique d’usage de ces énergies et cela pour deux raisons principales :
- D’abord parce que ces énergies ne sont pas toutes constamment à
notre disposition " à l’état naturel ". Comme on ne
sait généralement pas ou mal stocker ces sources d’énergie
, dans leur état naturel, (à l’exception du bois), on n’est pas
sûr d’en disposer au moment où l’on en a besoin.
- Ensuite parce ques ces énergies sont dispersées et généralement peu transportables sous leur forme originelle, à l’exception notable du bois qui se transporte bien.
Il existe aujourd’hui une dizaine de filières d’énergies renouvelables qui méritent une attention particulière parce qu’elles représentent dès maintenant ou à court ou moyen terme un potentiel important au niveau mondial. Certaines d’entre elles ont atteint le stade du marché ou de la démonstration technique et économique, au moins dans des zones et des circonstances favorables et sont capables de répondre à des besoins importants de nombreuses régions du monde. D’autres encore en développement présentent des potentiels importants à moyen et long terme.
7 Ce n’est vrai pour la biomasse par exemple que si l’on se contente d’une exploitation ne mettant pas en cause le caractère renouvelable de cette ressource.
Le tableau I qui les regroupe est établi en croisant les principaux besoins énergétiques et les sources d’énergie renouvelable. On a indiqué par des croix les cases qui correspondent pour chaque source renouvelable aux applications les plus significatives (de cinq croix pour les principales à une pour celles qui restent marginales)8 .
L’observation de ce tableau confirme qu’en dehors de la biomasse dont les applications peuvent couvrir pratiquement tout le spectre des usages, y compris celui de carburant (pour deux de ses filières), la plupart des sources renouvelables se voient cantonnées à une ou deux applications significatives et ne sont pas naturellement adaptées à tous les usages.
Quels potentiels pour ces différentes filières au Nord et au Sud?
En respectant l’esprit précédent d’association de chaque source d’énergie à ses possibilités d’usage régional on peut analyser les potentiels de chacune des filières dans les pays développés et dans les pays en développement, aujourd’hui et à plus long terme 9 .
9 Voir par ex " Où, combien, comment " Cahiers de Global Chance n°15 (février 2002) ou " Le potentiel mondial des énergies renouvelables " B Devin, B Dessus , F Paharabod , La Houille Blanche 1992.
Tableau I : les
principales filières renouvelables et leurs usages
1 Solaire thermodynamique : centrales solaires du type themis, luz etc à concentration avec chaudière vapeur et turbines
2 chaudières à bon rendement, fourneaux fermés, etc
Cette analyse qualitative quantitative et géographique des enjeux pour les différentes filières montre qu’on devrait fortement nuancer l’approche répandue selon laquelle les EnR sont avant tout un enjeu pour le développement des pays du Sud. En fait, si l’on tient compte des besoins à satisfaire, les potentiels globaux raisonnablement mobilisables au Nord et au Sud sont voisins (même s’ils sont très différentiés, filière par filière) : 850 Mtep supplémentaires au Nord et 1050 Mtep au Sud dans les années qui viennent.
Mais l’accès à ces potentiels renouvelables est beaucoup plus facile dans les pays du Nord que dans les pays en développement. Dans les pays industrialisés en effet, le problème de l’introduction des renouvelables n’est principalement qu’une affaire de substitution sur un marché existant, très développé et solvable. Dans les pays du Sud au contraire il s’agit bien souvent de développer l’accession à des services énergétiques inexistants ou très insuffisants, en faveur de consommateurs pauvres, dans des zones dispersées, et dans des conditions techniques et de risque défavorables, donc de bâtir une réponse à la question " qui pourra payer quoi ? ".
La responsabilité du Nord
La première responsabilité des pays du Nord est donc de dépasser le discours actuel qui semble n’imaginer un réel développement des énergies renouvelables qu’au Sud et de changer de rythme d’introduction de ces énergies au niveau domestique. Nombre de technologies ont atteint un degré de maturité technique suffisant pour permettre leur diffusion. Au Nord les industries pour les produire existent même si elles n’ont pas encore atteint leur taille optimale, les surcoûts économiques initiaux de ces énergies (quand ils existent) restent la plupart du temps tout à fait acceptables pour les usagers ou la société. Enfin, il existe une panoplie d’outils économiques dont on commence à bien connaître les avantages et les effets pervers éventuels, pour accompagner l’effort industriel et la diffusion des produits sur le marché.
Reste donc principalement à dépasser les barrières culturelles et politiques qui freinent ce développement sans lequel tout discours sur les énergies renouvelables, le développement durable (en particulier la lutte contre le changement climatique) et les pays du Sud restera largement inopérant. Ce dépassement suppose la mobilisation citoyenne en faveur du développement durable. Tant que le débat sur ces questions restera cantonné au seul dialogue entre pouvoirs publics et lobbies industriels, il y a en effet toutes chances que la question du développement des énergies renouvelables reste totalement marginale.
Quelle cible pour la coopération ?
Au moment où la coopération Nord-Sud tente de redéfinir ses objectifs autour de la notion de " biens communs globaux " (l’accès à l’eau, à l’énergie, à la santé, à l’éducation, à la mobilité, etc.), et où il a été décidé dans le contexte international que les financements Nord-Sud vont de plus en plus abonder les budgets des pays hôtes (plutôt que des projets souvent définis par les bailleurs), la pertinence des solutions renouvelables proposées par les industriels du Nord vis-à-vis des besoins d’un accès à l’énergie le plus favorable au développement des PED et à la lutte contre la pauvreté ne va pas de soi.
Dans un très grand nombre de cas en effet, l’utilisation rationnelle d’énergies fossiles se révèle plus accessible aux PED que les renouvelables, par manque d’industries et de capacités de maintenance locale et plus encore peut être pour des raisons purement financières. La situation présente est bien sûr susceptible d’évoluer, mais cela suppose d’établir avec chaque pays du Sud une stratégie pluriannuelle de développement énergétique indexée sur ses propres schémas de développement économique et social.
L’effort de financement de la diffusion des énergies renouvelables dans les PED par les bailleurs du Nord est encore souvent très décalé par rapport aux besoins réels de développement des PED. C’est le cas par exemple pour l’électricité photovoltaïque qui bénéficie de programmes beaucoup plus importants que la modernisation de l’utilisation de bois de feu et de la biomasse (chaleur industrielle, électricité) de la part des grands bailleurs, alors que les enjeux en termes de développement économique, industriel et social sont bien plus significatifs pour la biomasse.
Il ne faudrait pas que l’aide publique au développement, indispensable à une analyse sérieuse des solutions les plus adaptées à leur dynamique et à un financement au cas par cas des besoins d’accès à l’énergie des PED soit en fait détournée au profit d’une aide à l’exportation et au développement industriel des industries des pays du Nord. C’est dans le cadre du choix des ressources énergétiques, renouvelables ou non, les plus adaptées à la satisfaction des besoins engendrés par le développement que les énergies renouvelables ont un rôle majeur à jouer.
Mais si nous ne voulons pas gâter l’espoir qu’on peut légitimement mettre dans l’émergence des énergies renouvelables au service du développement durable, il est urgent de changer de vitesse chez nous, pays riches qui pouvons nous payer les surcoûts éventuels d’apprentissage de leur utilisation.
Nous le devons à la planète puisque nous sommes les premiers responsables des problèmes de changement climatique et d’une grande part d’autres problèmes de pollution (océans, etc.), et nous pouvons agir pour contribuer à dissiper l’image d’un Nord monolithique, uniquement préoccupé par la libéralisation des marchés et le fonctionnement de l’OMC.
Nous le devons aussi aux pays du Sud, à la fois pour leur laisser l’espace indispensable à leur développement qui exigera sans aucun doute un recours accru aux fossiles et pour leur transférer à terme des technologies renouvelables sûres et bon marché.
Pour cela il faut, au Nord, définir
soigneusement des objectifs ambitieux mais raisonnables à 10 et 20 ans
pour chacun des couples énergie renouvelable
- usage les plus significatifs
(la biomasse pour le chauffage et l’électricité, l’électricité
éolienne, la construction et la réhabilitation bioclimatique,
le chauffage solaire, etc.) compatibles avec les enjeux qu’on peut assigner
à chacun de ces couples dans les différents pays industrialisés,
plutôt que de se laisser guider par les seules ambitions des lobbies producteurs.
- Ne pas changer d’avis tous les matins sur les priorités d’action comme nous le propose par exemple aujourd’hui le rapport de l’OPECST (Office parlementaire des choix scientifiques et techniques) pour la France à propos du programme éolien, à peine entamé, en tentant une diversion vers d’autres programmes dont la justification ne semble pas guidée par des arguments chiffrés réalistes.
- Inclure dans l’effort partenarial de coopération centré sur l’aide à la définition et au financement des infrastructures de développement les plus économes en énergie et les plus respectueuses à long terme de l’environnement dont nous avons parlé plus haut une composante sur les énergies les plus utiles à leur développement. C’est dans ce contexte de partenariat, de transfert de technologie, d’appropriation industrielle, économique et sociale que les filières renouvelables trouveront une place importante et efficace dans le développement durable des pays du Sud.
L’énergie nucléaire et le développement durable
Il n’est évidemment
pas possible dans le contexte francophone d’aborder la question " énergie
et développement durable " sans faire allusion à la question
du nucléaire. En effet, au sein de la francophonie, on trouve des pays
comme la France ou la Belgique dont l’approvisionnement électrique repose
très majoritairement sur l’énergie nucléaire, alors que
dans la plupart des autres pays qui y recourent, sa proportion dans le bilan
électrique dépasse très rarement un tiers. On sait aussi
que le développement de cette filière est un sujet majeur de controverse
aussi bien dans les pays qui disposent déjà de cette énergie
(dans les pays francophones 10
) que dans les pays
qui n’en disposent pas encore. Controverse qui porte d’une part sur les risques
de prolifération du nucléaire civil vers les applications militaires
et d’autre part sur les problèmes de développement durable et
dans ce cas sur au moins trois points :
- Controverse sur les risques d’accidents et la vulnérabilité
à des actes de malveillance et leurs conséquences,
- Controverse sur les risques liés à l’aval du cycle et en particulier
au devenir des déchets à longue durée de vie,
- Controverse aussi sur la contribution potentielle au développement
des PED d’une filière qui se caractérise actuellement par des
tailles unitaires considérables d’outils de production, des pas d’investissement
très élevés, la nécessité d’un investissement
culturel et technique particulièrement lourd.
Dans les pays francophones
11 ,
dans un contexte où l’énergie nucléaire est présentée
par ses défenseurs comme une contribution potentiellement majeure à
la réduction des émissions mondiales de gaz à effet de
serre, c’est sur trois problèmes principaux que se concentre le débat
:
- l’aval du cycle, le retraitement et le devenir des déchets nucléaires
- l’acceptabilité sociale du risque d’accident
- la vulnérabilité
de la filière aux actes de malveillance interne ou au actes terroristes.
Au regard de ces questionnements majeurs il est bien évident que l’argument de l’absence d’émissions de CO2, bien que parfaitement recevable, est loin d’être suffisant pour trancher, malgré les efforts déployés par les défenseurs de la filière pour réduire le débat à ce seul point.
11 Au contraire des pays anglophones où le débat porte beaucoup plus sur la prolifération.
Dans un débat
de ce type plusieurs postures sont abondamment représentées :
- celle du lobby nucléaire et de nombreux ministères de l’industrie
qui argumentent à la fois sur l’absence d’émission de GES, l’excellente
fiabilité supposée de l’aval du cycle actuel (retraitement, Mox,
vitrification des déchets et stockage souterrain) et les perspectives
qu’ouvre le progrès scientifique dans plusieurs directions, nouveaux
réacteurs, transmutation, etc.
- celle de nombreux écologistes qui considèrent que le nucléaire est par nature antinomique de la notion même de développement durable, principalement pour des raisons environnementales et/ou de prolifération, à court et surtout long terme.
Ces deux positions sont bien évidemment totalement inconciliables et le débat parfaitement vain sur de telles bases.
Comment progresser ? Si
l’on veut bien admettre un instant le préalable selon lequel
les conditions actuelles d’édification et de fonctionnement du nucléaire
sont très loin d’être compatibles avec le développement
durable, mais en même temps que
l’énergie nucléaire civile n’est pas forcément congénitalement
condamnée à demeurer pour les siècles qui viennent incompatible
avec la notion de développement durable, on pourrait
reformuler la question sous la forme suivante : -
A quelles conditions devrait répondre le nucléaire pour devenir
compatible avec le développement durable 12
?
- Comment et avec
qui discuter démocratiquement de ces conditions ?
- Quel chemin emprunter
pour y parvenir éventuellement ? Pour aborder cette question, il est
utile d’examiner comment la communauté internationale s’est organisée
pour tenter de pallier un autre risque majeur pour l’humanité, celui
du changement climatique dû aux émissions anthropiques de GES.
Devant le risque annoncé par les scientifiques mais aussi compte tenu des incertitudes encore majeures sur les capacités technologiques de séquestration du carbone émis par différents moyens 13 la communauté internationale a choisi d’appliquer une mesure de prévention, " en attendant d’en savoir plus " et de s’engager dans une limitation progressive des émissions de GES. D’où les engagements de Kyoto et l’intense négociation qui s’en est suivie.
Dans le cas du nucléaire il en va tout autrement. Devant les risques potentiels liés aux déchets nucléaires par exemple mais aussi compte tenu des propositions de la communauté scientifique de résoudre la question à long terme par un programme d’acquisition de connaissances portant à la fois sur de nouveaux réacteurs ou sur des méthodes d’inertage des déchets par transmutation, les instances nationales et internationales réagissent très différemment : au lieu de s’engager dans une limitation programmée du cumul des déchets comme pour le C02 ces diverses instances se contentent de lancer des programmes de recherche ambitieux dont les résultats potentiels ne sont pas attendus avant plusieurs décennies et dont les conséquences pratiques sur le stock final de déchets dangereux ne deviendront significatives qu ’au bout d’au moins un siècle.
On voit sur ces deux exemples
que les méthodes employées sont tout à fait divergentes.
Le rapport " Etude économique prospective de la filière nucléaire
" au Premier Ministre français 14
, avait remarqué
cette dissymétrie d’analyse et proposé d’ouvrir une réflexion
sur cette question. En ces termes : En
ce qui concerne les déchets qui posent le plus de problèmes d’acceptabilité
(les déchets à très longue durée de vie et à
haute activité), la question se pose par exemple de savoir si une réflexion,
parallèle à celle qui a été engagée pour
la limitation des émissions de gaz à effet de serre, peut être
menée sur une limitation des stocks de déchets radioactifs à
vie longue. Malgré des différences sensibles entre les deux questions,
plusieurs arguments plaident pour une telle approche :
- d’emblée, le problème concerne le très long terme, implique
les générations futures et tout choix est générateur
de fortes inerties ; 12 Ceci
n’implique d’ailleurs pas d’avance que l’on puisse établir de telles
conditions.
14 Etude économique prospective de la filière électrique nucléaire, JM Charpin, B Dessus et R Pellat, rapport au Premier Ministre, La documentation française, Paris 2000.
- l’état de la connaissance
scientifique ne permet pas toujours aujourd’hui de quantifier les risques encourus.
D’où la nécessité de bien dissocier le risque contre lequel
il est possible de se couvrir (assurances et marchés à terme),
du risque face auquel le décideur doit agir en situation d’information
incomplète.
Enfin, les performances du nucléaire
en ce qui concerne les rejets de gaz à effet de serre en font un outil
potentiel des politiques de réduction des émissions de ces gaz.
Sans un mécanisme équivalent aux quotas d’émissions, la
substitution possible de l’énergie nucléaire aux énergies
fossiles pourrait entraîner une explosion du volume de déchets,
y compris des déchets à vie longue (sans compter d’éventuels
nouveaux risques de prolifération). De la même façon, la
question de l’acceptabilité sociale du risque d’accident (fortuit ou
provoqué) mérite d’être reformulée pour permettre
un véritable débat. Le problème est en effet celui du risque
associé à un accident de très faible probabilité
mais aux conséquences catastrophiques, le produit de l’infiniment petit
(la probabilité) par l’infiniment grand (les conséquences). Il
y a alors deux tendances : ceux qui considèrent que c’est l’infiniment
petit qui l’emporte et ceux qui pensent que c’est le second terme qui compte.
Mais dans la mesure où l’occurrence d’un tel accident n’est pas nulle
(surtout si le terrorisme s’en mêle!), la vraie question que nous devons
nous poser devient alors : sommes nous, ensemble de citoyens de nos pays et
du monde, prêts à accepter ou pas de prendre ce risque ; la réponse
à cette question ne dépend évidemment pas des seuls scientifiques
qui peuvent seulement nous apporter des informations sur la nature des risques
et les conséquences d’un accident.
A partir de ces deux exemples,
on voit bien que la constitution d’un début de réponse aux trois
questions précédentes suppose sûrement un type d’approche
qui combine à la fois :
- des mesures de prévention à court
terme pour éviter la constitution exponentielle de stocks de déchets,
par exemple par une négociation de quotas à respecter comme à
Kyoto pour le CO2,
- la mise en place de critères de développement
durable, discutés démocratiquement et dans la transparence pour
toutes les filières énergétiques, y compris pour le nucléaire
soumis traditionnellement à un secret qui n’a rien de légitime,
- la définition et l’adoption aux niveaux mondial et nationaux d’un chemin
vers l’objectif ainsi défini pour chacune des filières énergétiques,
fossile, fissile et renouvelable (avec des objectifs de recherche et un calendrier
d’engagements concrets, étape par étape, pour y parvenir).
Une telle démarche, homogène pour toutes les filières énergétiques, transparente et démocratique, sans a priori définitif sur telle ou telle filière, assortie de mesures de préventions à court et moyen terme et d’un cheminement vers l’objectif final de compatibilité avec les critères retenus pour le développement durable dans le cadre international, pourrait permettre de sortir du cercle vicieux dans lequel la discussion est actuellement bloquée.
Dans une telle démarche, il serait essentiel que les pays en développement, qui aujourd’hui ne disposent pas de cette technologie mais revendiquent légitimement la possibilité d’y accéder puissent trouver leur place en particulier pour apporter leur analyse de la contribution des différentes technologies en présence pour leur développement.
Quelques éléments de conclusion et de propositions.
Après ce tour d’horizon rapide de quelques unes des questions qui se posent à la communauté internationale en terme d’énergie et de développement durable, on souhaiterait insister ici sur quelques points qui pourraient faire l’objet de discussions plus approfondies et conduire éventuellement à un message commun de la francophonie vis à vis de la communauté internationale à Johanesbourg en septembre prochain.
. On voudrait plaider ici
pour six idées force :
- L’importance du respect de la diversité
culturelle dans la déclinaison des priorités et des moyens de
l’objectif commun du développement durable,
- La nécessité
pour définir les priorités et les moyens , d’inverser la logique
habituelle (qui s’appuie d’abord sur la production d’énergie et sa distribution
en négligeant largement l’analyse des déterminants de la demande
de services énergétiques) et partir des besoins du développement,
aussi bien au Sud qu’au Nord, pour remonter, à travers les infrastructures,
les appareils et les services, vers les moyens de production et distribution
d’énergie avec aune attention particulière à la maîtrise
de la demande d’énergie.
Dans ce contexte, l’importance à accorder au Nord et peut être plus encore au Sud au problème du choix des infrastructures lourdes du développement (aménagement du territoire, urbanisme logement, réseaux de transport) pour créer les conditions futures d’un développement économe en énergie et la réflexion prioritaire à accorder aux moyens d’APD à accorder à cet objectif majeur.
- L’importance d’une analyse homogène, transparente et démocratique des conditions de comptabilité des différentes solutions énergétiques actuelles et futures vis-à-vis du développement durable, en prenant soin de ne pas limiter cette notion à celle de la protection de l’environnement ou de la préservation des ressources et d’en faire le bilan du point de vue des nécessités du développement et de l’acceptabilité sociale.
- La nécessité d’un renforcement de la participation des citoyens et des communautés locales dans la définition des solutions énergétiques à leurs besoins de développement.
- L’intérêt de profiter pleinement de la chance que constitue l’espace francophone comme lieu d’échanges d’expérience de discussion et de coopération